2019年7月3日，國家發(fā)改委發(fā)布征求《關(guān)于解決“煤改氣”“煤改電”等清潔供暖推進過程中有關(guān)問題的通知》（后附意見函原文）意見的函。該函件主要是針對“煤改氣”、“煤改電”等清潔供暖推進過程中出現(xiàn)的典型共性問題提出解決應(yīng)對辦法。

經(jīng)過多年大動干戈的“煤改氣”工程，終于在實際執(zhí)行層面遇到的困難和不斷快速擴大的天然氣對外依賴等因素的重壓之下，適度調(diào)整了政策方向?！懊焊臍狻弊鳛椤八{天工程”的一項重要組成部分，這些年取得的治霾成績是非常明顯的。當前華北地區(qū)霧霾天氣明顯減少，PM10、PM2.5、硫化物、氮氧化物等空氣污染指標明顯好轉(zhuǎn)。在藍天白云日漸增多的背后是我們背負著天然氣亞洲溢價、天然氣管道、氣庫、接收站等基礎(chǔ)管網(wǎng)設(shè)施大規(guī)模投資、煤炭行業(yè)大調(diào)整、工業(yè)排放治理、大量不達標企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)、油品連續(xù)升級、汽車尾氣排放升級、多種新能源汽車風(fēng)險性投資和多年巨額補貼、煤改氣一刀切農(nóng)村挨凍、連續(xù)幾年氣荒等一系列的高額成本的付出。經(jīng)過這六、七年來的我們從行政到資金各個方面的海量投入，在取得一定的顯著空氣治理成效之后，現(xiàn)在回首治理過程中所付出的代價。目前作出多樣化取暖的政策調(diào)整意見的背后，是多年執(zhí)行過程中意識到成本過高的必然結(jié)果。是什么讓我們的決策成本如此之高？

這種高成本的背后是對霧霾科學(xué)認識、治理科學(xué)決策的缺失。2012年冬季中國嚴重霧霾令公眾難以忍受，環(huán)境的惡化讓中央下決心治理霧霾。治霾的決策是正確的，然而我們對霧霾的形成產(chǎn)生了激烈的爭論，并對霧霾的成因形成了偏差，導(dǎo)致我們前期治理效果不佳。

治理的前期一開始把成品油作為治理的重點，然而在采取成品油連續(xù)升級到國六、長途卡車都換成CNG、卡車白天不得進入市區(qū)、汽車不斷提高環(huán)保標準、限號限行等治理政策之后。我們的大氣治理效果并不明顯。

在對油和車進行大力整治的同時，各地也提出淘汰落后產(chǎn)能。大量“四萬億”時代提前部署的鋼廠、燃煤電廠被炸毀。但是在隆隆的爆炸聲的背后，是四處報刊在曝光，爆破的高爐和煙囪中為數(shù)不少是長期停工的“閑余”企業(yè)，這種爆破對我們真正的治理并沒有實際效果。

那些年風(fēng)電棄風(fēng)、光伏過剩、電動汽車騙補的新聞不絕于耳。而2013、2014、2015年關(guān)于冬季霧霾會不會卷土重來、來多少天，各大媒體一到那三年的秋天，就如同算命先生一般“掐算”了起來。霧霾在那些年月該來還是來了，以至于原本沒啥銷路的空氣凈化器，經(jīng)常脫銷，同時天價凈化器也不再稀罕。

環(huán)境治理的思路在2014年之后逐步調(diào)整到用煤上面，少用煤成了重點突破口。在減少工業(yè)用煤的思路下，大力興建聯(lián)合循環(huán)發(fā)電機組，并使用天然氣發(fā)電。天然氣的來源被重要定位在了“海上來氣”，然而最高達到16美元每百萬英制熱量單位高價，終于讓這些電站難以承受成本之痛。用氣發(fā)電引發(fā)氣源的短缺，最終導(dǎo)致階梯電價和階梯氣價政策出現(xiàn)。事實上形成了全國通過電費、氣價在繳納“環(huán)保稅”，而這種變相的“環(huán)保稅”帶來的對天然氣的瘋狂進口，形成亞洲溢價，最終讓外國天然氣進口商賺了個盆滿缽滿。如今，受不了成本高壓的聯(lián)合循環(huán)發(fā)電電站們都回到了使用煤粉發(fā)電的起點上。經(jīng)過多年的挫折之后，在現(xiàn)實面前終于讓清潔用煤成為了我們環(huán)境治理的主流。如今各大電廠、鋼廠等用煤企業(yè)都完成了清潔用煤、尾氣凈化工程，我們的治霾成效有了明顯提升。

不看數(shù)據(jù)，看官僚。整個治理過程有太多的政績式的工程，太多的利益集團爭奪。幸而我們中國是個貧鈾國，同時我們沒有那么多核廢料處理廠，當?shù)乩习傩找卜磳@些核項目。不知應(yīng)該算是慶幸，還是悲哀。不然我們現(xiàn)在東部和中部地區(qū)將大規(guī)模上馬核電項目。那樣的話，我們不但要實現(xiàn)“海上來油”、“海上來氣”，還得上馬“海上來核”。而大量上馬的核電站產(chǎn)生核廢料，如何處理又將成為一個嚴重的問題。各地承受的環(huán)保風(fēng)險同樣是無解。

在工業(yè)排放有所改善之后，減煤的視線轉(zhuǎn)到了散煤使用。

“煤改氣”主要分為民用取暖和工業(yè)燃料兩大部分。2017年，中國煤改氣的散煤替代量約為6500萬噸，折合成天然氣增量近200億立方米，其中居民用氣凈增70億立方米，工業(yè)燃煤小鍋爐、工業(yè)燃煤小窯爐燃氣改造凈增天然氣消費近130億立方米，全年天然氣消費增量為315億立方米，“煤改氣”帶來的增量占比為63%。進入2018年，國家調(diào)整了“煤改氣”的進度，不再“一刀切”，而是進入了理性的推進階段，實施“以氣定改”，“宜氣則氣、宜電則電、宜煤則煤、因地制宜”，煤改氣的新增用戶數(shù)有所減少，但是由于2018年上半年煤改氣依然執(zhí)行的是老政策一刀切，慣性依舊存在，煤改氣帶來的天然氣增量約為250億立方米，其中居民煤改氣凈增80-90億立方米，工業(yè)燃煤小鍋爐、工業(yè)燃煤小窯爐燃氣改造凈增天然氣消費量近160億立方米，2018年天然氣消費增量為410億立方米，煤改氣占到了增量的61%。

民用取暖方面，2017年11月，國家發(fā)改委、能源局、財政部和國家能源局等10部門近日聯(lián)合印發(fā)了《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃（2017-2021）》，根據(jù)十部門的預(yù)期，2017-2021年“2+26”城市累計新增天然氣供暖面積18億平方米，新增用氣230億立方米。新增清潔取暖“煤改氣”需求主要集中在城鎮(zhèn)地區(qū)，新增146億立方米，占比63%；農(nóng)村地區(qū)新增需求85億立方米，占比37%。根據(jù)規(guī)劃，到2019年，北方地區(qū)清潔取暖率達到50%，替代散燒煤（含低效小鍋爐用煤）7400 萬噸。到2021年，北方地區(qū)清潔取暖率達到70%，替代散燒煤（含低效小鍋爐用煤）1.5億噸。

2017年，全國計劃完成300萬戶的散煤替代任務(wù)，最終完成逾550萬戶。2017年全國大范圍出現(xiàn)用氣緊張的情況，而煤改氣的供需錯配，是主要原因之一。煤改氣大干快上，以河北為例，原本河北省下達的計劃是居民煤改氣180萬戶，鍋爐煤改氣4500蒸噸。但實際情況是，居民煤改氣完成260萬戶，鍋爐改造11700蒸噸。根據(jù)《京津冀及周邊地區(qū)2018-2019年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》指出，2018年10月底前，“2+26”城市要完成散煤替代362萬戶。由于考慮到2017年氣荒形成的重要因素之一是煤改氣政策實施地區(qū)超額完成任務(wù)，2018年政策推動下半年有所緩和，推斷2018年實際完成散煤替代戶數(shù)約為392萬戶。

2017年二氧化硫、氮氧化物分別減排8.0%和4.9%，超額完成目標。“十二五”電廠脫硝、非電領(lǐng)域低氮燃燒技術(shù)推廣后，氮氧化物的排放量開始逐漸減少，2015年SO2排放量1859萬噸，NOX排放量1852萬噸，同年SO2\NO2平均濃度也大幅下降至25\30ug/立方米?！笆濉币?guī)劃中提出，到2020年，全國二氧化硫、氮氧化物排放總量控制在1580萬噸、1574萬噸以內(nèi)，預(yù)計較2015年均下降15%。2017年全國二氧化硫、氮氧化物排放量分別下降8.0%和4.9%，超額完成年初3%的減排目標；全國338個地級及以上城市SO2濃度也較2013年下降41.9%。

煤改氣超額完成了任務(wù)，但是它和之前的眾多治霾計劃一樣，“環(huán)債”代價的巨大。

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