山東省住建廳日前發(fā)布《關于公布行政規(guī)范性文件動態(tài)清理結果的通知》，對行政規(guī)范性文件進行了動態(tài)清理。其中，《關于支持和規(guī)范對企業(yè)天然氣用戶實行直供服務的實施意見》（下稱“《實施意見》”）赫然在列，引發(fā)業(yè)內(nèi)關注。

早在2019年11月，《實施意見》由山東省住建廳、山東省發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布實施，明確提出支持工業(yè)集中區(qū)、燃氣集中供暖、熱電聯(lián)產(chǎn)等天然氣大用戶（年用氣量5000萬立方米以上）向中石油、中石化、中海油等天然氣生產(chǎn)銷售企業(yè)直接購買天然氣，使得山東省成為全國率先發(fā)文支持天然氣直供的省份之一。

如今，實施不到兩年，《實施意見》便被清理廢止，背后有何深意？對我國天然氣直供政策又有何影響？

山東直供政策操作性不強

所謂天然氣直供，是指用戶直接向上游天然氣供應商（比如中石油、中石化、中海油）購買天然氣用于生產(chǎn)或消費，不再經(jīng)由各級管網(wǎng)以及城燃企業(yè)層層轉(zhuǎn)售。這對于減少中間供氣環(huán)節(jié)、降低供氣成本及終端用戶用氣成本具有重要意義。

近年來，國家相關部門多次發(fā)文鼓勵大用戶直供，強調(diào)“建立用戶自主選擇資源和供氣路徑的機制”，多地也相繼出臺了支持大用戶直供的文件。但由于直供政策與城燃企業(yè)特許經(jīng)營權制度間存在矛盾，剝離了城燃企業(yè)的大用戶，減少了交叉補貼，因此一直以來在業(yè)內(nèi)爭議較大。

比如此次宣布廢止《實施意見》的山東，曾在文件中提出“新建天然氣直供管道不應違背既定燃氣經(jīng)營區(qū)域劃分（政府特許經(jīng)營協(xié)議）”。

針對山東此次清理廢止《實施意見》，一位山東省相關部門內(nèi)部人士對記者直言：“實事求是地說，山東省的《實施意見》本就含金量不高，操作性不強，就算不廢止，實際也用不上。因為，一方面，《實施意見》設置的大用戶直供門檻是年用氣量5000萬方以上，相較其他省1000萬方、2000萬方的門檻，是全國最高的。另一方面，《實施意見》要求不能違背既定燃氣經(jīng)營區(qū)域劃分，按照這個要求，山東省內(nèi)符合直供條件的企業(yè)寥寥無幾?！?br>

據(jù)介紹，山東省上述《實施意見》出臺后，自2019年底開始，中石油山東銷售公司開始對淄博金晶玻璃有限公司實施直供，年預計可降低用氣成本5700余萬元。但此后由于背后的利益博弈，該直供最終夭折。

"歸根結底是政策與法律如何協(xié)調(diào)的問題”

事實上，除了山東外，自2017年以來，安徽、四川、福建、浙江、廣東、廣西等多地相繼出臺了支持天然氣直供的相關政策文件。比如浙江省發(fā)改委于2020年5月就《浙江省天然氣上下游直接交易暨代輸試點規(guī)則（試行）》向社會公開征求意見，明確天然氣直供用戶的準入門檻為年用氣量2000萬立方米以上；廣東省發(fā)改委于2020年8月發(fā)布《關于調(diào)整省內(nèi)天然氣直供事宜的通知》明確指出，年用氣量達到1000萬立方米以上、靠近主干管道且具備直接下載條件的工商業(yè)用戶可實施直供。

中國石油大學（北京）油氣政策與法律研究中心主任陳守海指出：“國家發(fā)文提出要減少供氣環(huán)節(jié)，降低用氣成本。但至于怎么減少、怎么理順天然氣市場的關系，實際上并沒有更具體的文件。有些地方政府出臺文件，明確提出允許直供。但這就帶來另外一個問題：在現(xiàn)有的政策體系下，對地方具有特許經(jīng)營權的燃氣企業(yè)來說，相當于最賺錢的那部分被拿走了，而對不賺錢的居民用氣部分依然要提供普遍服務，這就造成了權利和義務的不對等。直供政策的提出沒有充分的配套政策，并不成熟。雖然滿足了部分企業(yè)的愿望，但對整個市場格局的影響考慮得不周到?！?/p>

這背后歸根結底是政策與法律如何協(xié)調(diào)的問題。“大用戶直供屬于政策范疇，但特許經(jīng)營權是地方政府和燃氣企業(yè)依照國家部委的部門規(guī)章簽訂的行政協(xié)議，比直供政策更能得到法律保護。雖然很多地方出臺的直供政策都強調(diào)跟原來的特許經(jīng)營協(xié)議做好銜接，不能直接產(chǎn)生沖突，但具體怎樣銜接，并沒有更高層面的文件和標準。”

理順價格機制是關鍵

對于大用戶直供和燃氣特許經(jīng)營權之間的矛盾，多位受訪者對記者表示，關鍵在于進行充分的市場化體制改革，進一步理順價格機制。

交叉補貼沒有得到解決之前，就開始推行大用戶直供，顯然是對履行普遍供氣責任的城燃企業(yè)的傷害，并且會削弱城燃企業(yè)普遍供氣的能力，最后傷害的是整個區(qū)域內(nèi)所有燃氣用戶。

上述山東省相關部門人士也表示：“之所以出現(xiàn)目前的問題，表面上是直供政策和特許經(jīng)營權之間的矛盾，本質(zhì)是市場化改革決心大小的問題。當年允許大用戶向發(fā)電企業(yè)直接購電的時候，來自電網(wǎng)的阻力比現(xiàn)在城燃企業(yè)的阻力還大，但是現(xiàn)在我們的電力市場化交易程度已經(jīng)很高，很大部分電量都是通過市場交易實現(xiàn)的，供電公司并沒有虧損?！?br>

“如果取消價格交叉補貼，真正讓市場來決定天然氣的價格，這個問題就很好解決了。讓市場在資源配置中起決定性作用，我們現(xiàn)在還沒實現(xiàn)，說到底還是改革力度不夠，沒有還原天然氣價格的本來面目，附屬的東西太多?！鄙鲜鋈耸空f。

國家能源局山東監(jiān)管辦黨組成員盧延國指出，要堅定不移推動天然氣直供。“降低終端氣價是個系統(tǒng)工程，在上游市場未放開、中間管網(wǎng)開放不夠的背景下，通過‘直供’大面積降低氣價，難度很大，但仍然是目前天然氣價格改革中相對容易打開的缺口。直供用戶和城燃企業(yè)之間不是零和博弈，而是可以變成一場多贏的合作。”

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