山東省住建廳日前發(fā)布《關(guān)于公布行政規(guī)范性文件動(dòng)態(tài)清理結(jié)果的通知》，對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行了動(dòng)態(tài)清理。其中，《關(guān)于支持和規(guī)范對(duì)企業(yè)天然氣用戶實(shí)行直供服務(wù)的實(shí)施意見(jiàn)》（下稱“《實(shí)施意見(jiàn)》”）赫然在列，引發(fā)業(yè)內(nèi)關(guān)注。

早在2019年11月，《實(shí)施意見(jiàn)》由山東省住建廳、山東省發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布實(shí)施，明確提出支持工業(yè)集中區(qū)、燃?xì)?a target="_blank" href="http://box126.cn/tags-15058.html">集中供暖、熱電聯(lián)產(chǎn)等天然氣大用戶（年用氣量5000萬(wàn)立方米以上）向中石油、中石化、中海油等天然氣生產(chǎn)銷售企業(yè)直接購(gòu)買天然氣，使得山東省成為全國(guó)率先發(fā)文支持天然氣直供的省份之一。

如今，實(shí)施不到兩年，《實(shí)施意見(jiàn)》便被清理廢止，背后有何深意？對(duì)我國(guó)天然氣直供政策又有何影響？

山東直供政策操作性不強(qiáng)

所謂天然氣直供，是指用戶直接向上游天然氣供應(yīng)商（比如中石油、中石化、中海油）購(gòu)買天然氣用于生產(chǎn)或消費(fèi)，不再經(jīng)由各級(jí)管網(wǎng)以及城燃企業(yè)層層轉(zhuǎn)售。這對(duì)于減少中間供氣環(huán)節(jié)、降低供氣成本及終端用戶用氣成本具有重要意義。

近年來(lái)，國(guó)家相關(guān)部門(mén)多次發(fā)文鼓勵(lì)大用戶直供，強(qiáng)調(diào)“建立用戶自主選擇資源和供氣路徑的機(jī)制”，多地也相繼出臺(tái)了支持大用戶直供的文件。但由于直供政策與城燃企業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)制度間存在矛盾，剝離了城燃企業(yè)的大用戶，減少了交叉補(bǔ)貼，因此一直以來(lái)在業(yè)內(nèi)爭(zhēng)議較大。

比如此次宣布廢止《實(shí)施意見(jiàn)》的山東，曾在文件中提出“新建天然氣直供管道不應(yīng)違背既定燃?xì)饨?jīng)營(yíng)區(qū)域劃分（政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議）”。

針對(duì)山東此次清理廢止《實(shí)施意見(jiàn)》，一位山東省相關(guān)部門(mén)內(nèi)部人士對(duì)記者直言：“實(shí)事求是地說(shuō)，山東省的《實(shí)施意見(jiàn)》本就含金量不高，操作性不強(qiáng)，就算不廢止，實(shí)際也用不上。因?yàn)?，一方面，《?shí)施意見(jiàn)》設(shè)置的大用戶直供門(mén)檻是年用氣量5000萬(wàn)方以上，相較其他省1000萬(wàn)方、2000萬(wàn)方的門(mén)檻，是全國(guó)最高的。另一方面，《實(shí)施意見(jiàn)》要求不能違背既定燃?xì)饨?jīng)營(yíng)區(qū)域劃分，按照這個(gè)要求，山東省內(nèi)符合直供條件的企業(yè)寥寥無(wú)幾。”

據(jù)介紹，山東省上述《實(shí)施意見(jiàn)》出臺(tái)后，自2019年底開(kāi)始，中石油山東銷售公司開(kāi)始對(duì)淄博金晶玻璃有限公司實(shí)施直供，年預(yù)計(jì)可降低用氣成本5700余萬(wàn)元。但此后由于背后的利益博弈，該直供最終夭折。

"歸根結(jié)底是政策與法律如何協(xié)調(diào)的問(wèn)題”

事實(shí)上，除了山東外，自2017年以來(lái)，安徽、四川、福建、浙江、廣東、廣西等多地相繼出臺(tái)了支持天然氣直供的相關(guān)政策文件。比如浙江省發(fā)改委于2020年5月就《浙江省天然氣上下游直接交易暨代輸試點(diǎn)規(guī)則（試行）》向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，明確天然氣直供用戶的準(zhǔn)入門(mén)檻為年用氣量2000萬(wàn)立方米以上；廣東省發(fā)改委于2020年8月發(fā)布《關(guān)于調(diào)整省內(nèi)天然氣直供事宜的通知》明確指出，年用氣量達(dá)到1000萬(wàn)立方米以上、靠近主干管道且具備直接下載條件的工商業(yè)用戶可實(shí)施直供。

中國(guó)石油大學(xué)（北京）油氣政策與法律研究中心主任陳守海指出：“國(guó)家發(fā)文提出要減少供氣環(huán)節(jié)，降低用氣成本。但至于怎么減少、怎么理順天然氣市場(chǎng)的關(guān)系，實(shí)際上并沒(méi)有更具體的文件。有些地方政府出臺(tái)文件，明確提出允許直供。但這就帶來(lái)另外一個(gè)問(wèn)題：在現(xiàn)有的政策體系下，對(duì)地方具有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的燃?xì)馄髽I(yè)來(lái)說(shuō)，相當(dāng)于最賺錢(qián)的那部分被拿走了，而對(duì)不賺錢(qián)的居民用氣部分依然要提供普遍服務(wù)，這就造成了權(quán)利和義務(wù)的不對(duì)等。直供政策的提出沒(méi)有充分的配套政策，并不成熟。雖然滿足了部分企業(yè)的愿望，但對(duì)整個(gè)市場(chǎng)格局的影響考慮得不周到。”

這背后歸根結(jié)底是政策與法律如何協(xié)調(diào)的問(wèn)題。“大用戶直供屬于政策范疇，但特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是地方政府和燃?xì)馄髽I(yè)依照國(guó)家部委的部門(mén)規(guī)章簽訂的行政協(xié)議，比直供政策更能得到法律保護(hù)。雖然很多地方出臺(tái)的直供政策都強(qiáng)調(diào)跟原來(lái)的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議做好銜接，不能直接產(chǎn)生沖突，但具體怎樣銜接，并沒(méi)有更高層面的文件和標(biāo)準(zhǔn)。”

理順價(jià)格機(jī)制是關(guān)鍵

對(duì)于大用戶直供和燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的矛盾，多位受訪者對(duì)記者表示，關(guān)鍵在于進(jìn)行充分的市場(chǎng)化體制改革，進(jìn)一步理順價(jià)格機(jī)制。

交叉補(bǔ)貼沒(méi)有得到解決之前，就開(kāi)始推行大用戶直供，顯然是對(duì)履行普遍供氣責(zé)任的城燃企業(yè)的傷害，并且會(huì)削弱城燃企業(yè)普遍供氣的能力，最后傷害的是整個(gè)區(qū)域內(nèi)所有燃?xì)庥脩簟?br>

上述山東省相關(guān)部門(mén)人士也表示：“之所以出現(xiàn)目前的問(wèn)題，表面上是直供政策和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的矛盾，本質(zhì)是市場(chǎng)化改革決心大小的問(wèn)題。當(dāng)年允許大用戶向發(fā)電企業(yè)直接購(gòu)電的時(shí)候，來(lái)自電網(wǎng)的阻力比現(xiàn)在城燃企業(yè)的阻力還大，但是現(xiàn)在我們的電力市場(chǎng)化交易程度已經(jīng)很高，很大部分電量都是通過(guò)市場(chǎng)交易實(shí)現(xiàn)的，供電公司并沒(méi)有虧損。”

“如果取消價(jià)格交叉補(bǔ)貼，真正讓市場(chǎng)來(lái)決定天然氣的價(jià)格，這個(gè)問(wèn)題就很好解決了。讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，我們現(xiàn)在還沒(méi)實(shí)現(xiàn)，說(shuō)到底還是改革力度不夠，沒(méi)有還原天然氣價(jià)格的本來(lái)面目，附屬的東西太多?！鄙鲜鋈耸空f(shuō)。

國(guó)家能源局山東監(jiān)管辦黨組成員盧延國(guó)指出，要堅(jiān)定不移推動(dòng)天然氣直供?！敖档徒K端氣價(jià)是個(gè)系統(tǒng)工程，在上游市場(chǎng)未放開(kāi)、中間管網(wǎng)開(kāi)放不夠的背景下，通過(guò)‘直供’大面積降低氣價(jià)，難度很大，但仍然是目前天然氣價(jià)格改革中相對(duì)容易打開(kāi)的缺口。直供用戶和城燃企業(yè)之間不是零和博弈，而是可以變成一場(chǎng)多贏的合作。”

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