中國(guó)“煤改氣”主要在北京、天津、河北、山西、山東等地開展，2017－2019年“煤改氣”合計(jì)削減散煤1.76億噸，截至2020年10月全國(guó)合計(jì)完成“煤改氣”1643萬(wàn)戶。補(bǔ)貼政策是推進(jìn)“煤改氣”工程的政府政策重要內(nèi)容，補(bǔ)貼資金主要來(lái)自中央和地方財(cái)政資金以及社會(huì)資金，各地“煤改氣”補(bǔ)貼方案差異較大，補(bǔ)貼力度因地制宜。目前，中國(guó)“煤改氣”面臨政府和居民經(jīng)濟(jì)成本高、補(bǔ)貼機(jī)制設(shè)計(jì)不完善、氣源保障不充分、改造工程存在安全隱患等諸多挑戰(zhàn)。建議從拓寬補(bǔ)貼渠道、優(yōu)化用戶補(bǔ)貼方式、加強(qiáng)儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施建設(shè)、提升改造工程安全性以及多元發(fā)展其他能源等方面有序推進(jìn)我國(guó)“煤改氣”工作。

一、中國(guó)“煤改氣”進(jìn)展情況

中國(guó)早在1997年就開始實(shí)施“煤改氣”工程。北京率先規(guī)劃，提出以天然氣代替煤作為冬季供暖燃料，但受限于燃料成本、氣源供應(yīng)等因素，“煤改氣”進(jìn)展緩慢。2017年開始，中國(guó)加快實(shí)施“煤改氣”工程，主要在北京、天津、河北、山西、山東等地開展。

2018－2020年北方6省市正有序推進(jìn)“煤改氣”工程。截至2018年底，北京完成“煤改氣”村莊138個(gè)，基本實(shí)現(xiàn)平原地區(qū)“無(wú)煤化”，2019年繼續(xù)完成改造17萬(wàn)戶。2019年底，天津居民取暖散煤基本清零（除山區(qū)外）。作為“煤改氣”規(guī)模最大的省份，河北2019年完成“煤改氣”377萬(wàn)戶，超額完成85%。截至2020年底，河北全省已基本實(shí)現(xiàn)平原地區(qū)散煤清零，其中，唐山、滄州、邯鄲分別完成“煤改氣”52.4萬(wàn)戶、77.1萬(wàn)戶和40.5萬(wàn)戶。山西2020年全省完成“煤改氣”23.44萬(wàn)戶，其中陽(yáng)泉、長(zhǎng)治、晉中、運(yùn)城、臨汾、呂梁城區(qū)清潔取暖率已達(dá)100%。山東省2019年計(jì)劃改造114.3萬(wàn)戶，2020年濟(jì)南、菏澤全域清潔取暖率達(dá)100%，濱州城區(qū)達(dá)100%。2020年河南省大氣污染傳輸通道城市（例如開封、鶴壁等）全域清潔取暖率已達(dá)100%。根據(jù)國(guó)家能源局?jǐn)?shù)據(jù)，截至2020年10月全國(guó)合計(jì)完成“煤改氣”1643萬(wàn)戶，“2+26”城市農(nóng)村清潔取暖率達(dá)71%。

作為散煤治理的重要手段，2017－2019年“煤改氣”對(duì)散煤削減起到顯著作用，3年合計(jì)削減散煤1.76億噸。“煤改氣”在優(yōu)化居民用能結(jié)構(gòu)，推動(dòng)農(nóng)村能源低碳發(fā)展，改善居民生活環(huán)境和空氣質(zhì)量等方面發(fā)揮重要作用。

二、中國(guó)“煤改氣”補(bǔ)貼政策

為有序推進(jìn)“煤改氣”工程，政府從氣源保障、工程質(zhì)量、天然氣價(jià)格、財(cái)政補(bǔ)貼等方面出臺(tái)相關(guān)政策。其中，“煤改氣”補(bǔ)貼政策尤為重要，補(bǔ)貼方式與力度直接影響居民煤改氣意愿。

1、補(bǔ)貼資金主要來(lái)自中央和地方財(cái)政資金以及社會(huì)資金

“煤改氣”補(bǔ)貼資金主要來(lái)源于中央大氣污染防治專項(xiàng)資金、地方政府財(cái)政資金以及社會(huì)資金3個(gè)渠道。中央資金主要指財(cái)政部大氣污染防治專項(xiàng)資金中清潔取暖部分。地方資金包括省、市、縣（區(qū)）地方財(cái)政專項(xiàng)資金。社會(huì)資金指產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)企業(yè)直接或間接投入“煤改氣”的資金，例如石家莊藍(lán)天基金投資燃?xì)夤芫W(wǎng)，終端引入中國(guó)燃?xì)?、新奧燃?xì)獾冗\(yùn)行商，以解決管網(wǎng)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)安全性差等問(wèn)題。從資金去向看，地方政府根據(jù)各地實(shí)際情況制定補(bǔ)貼細(xì)則，主要對(duì)燃?xì)夤臼┕り?duì)和終端用戶在設(shè)備購(gòu)置、管網(wǎng)修建、熱網(wǎng)提升、運(yùn)行維護(hù)等方面予以補(bǔ)貼。我國(guó)“煤改氣”補(bǔ)貼資金來(lái)源和去向見圖1。

圖1   “煤改氣”補(bǔ)貼資金來(lái)源和去向

從補(bǔ)貼力度來(lái)看，用于“煤改氣”等清潔取暖項(xiàng)目專項(xiàng)資金的中央補(bǔ)貼力度呈退坡趨勢(shì)。2021年，財(cái)政部直接下達(dá)資金為73.4億元，為2019年152億元的48%。部分城市氣價(jià)補(bǔ)貼也存在退坡現(xiàn)象。石家莊市2019年氣價(jià)補(bǔ)貼相較2018年下降42.9%，唐山、保定、廊坊下降20%。從各渠道資金下放力度看，根據(jù)《中國(guó)散煤綜合治理研究報(bào)告2020》發(fā)布的數(shù)據(jù)，2017－2019年“煤改氣”等清潔取暖工程共投入1128.2億元，其中地方補(bǔ)貼合計(jì)777.0億元，是“煤改氣”的主要資金來(lái)源。

2、各地“煤改氣”補(bǔ)貼方案差異較大

由于各地實(shí)際情況不同，“煤改氣”補(bǔ)貼方式也存在較大差異。從補(bǔ)貼構(gòu)成來(lái)看，主要包括初始投資和后期運(yùn)行兩部分。對(duì)于初始投資，汾渭平原城市（例如臨汾、晉中、運(yùn)城、西安等）發(fā)放一次性建造補(bǔ)貼，其余大多數(shù)城市則分別對(duì)管網(wǎng)安裝和設(shè)備購(gòu)置進(jìn)行補(bǔ)貼。對(duì)于管網(wǎng)安裝，省、市、縣（區(qū)）政府對(duì)用戶給予固定補(bǔ)貼，固定補(bǔ)貼之外的成本由用戶、燃?xì)馄髽I(yè)（例如天津）、縣政府（例如邯鄲）三方之一補(bǔ)齊。對(duì)于設(shè)備購(gòu)置，省、市、縣（區(qū)）政府對(duì)最高補(bǔ)貼額度內(nèi)補(bǔ)貼設(shè)備購(gòu)置費(fèi)用的100%或70%進(jìn)行補(bǔ)貼，超過(guò)最高補(bǔ)貼額度的成本由縣政府（例如邯鄲）或用戶承擔(dān)。

圖2   “煤改氣”補(bǔ)貼構(gòu)成及分類

對(duì)于運(yùn)行補(bǔ)貼，政府對(duì)補(bǔ)貼額的限制方式包括設(shè)置最高補(bǔ)貼氣量和最高補(bǔ)貼金額兩種，兩種補(bǔ)貼方式可并行，超出部分由居民自行承擔(dān)。按照單位氣價(jià)補(bǔ)貼額，可將運(yùn)行補(bǔ)貼分為氣價(jià)補(bǔ)貼固定、氣價(jià)補(bǔ)貼隨用氣量階梯上升和階梯下降3種。

3、“煤改氣”的補(bǔ)貼力度因地制宜

因財(cái)政水平、任務(wù)緊迫性等差異，各地“煤改氣”補(bǔ)貼力度差別較大。初始投資補(bǔ)貼范圍1300～9000元不等，其中寶雞市補(bǔ)貼力度最小，僅對(duì)設(shè)備購(gòu)置補(bǔ)貼1300元，天津市補(bǔ)貼力度最大，對(duì)設(shè)備購(gòu)置和管網(wǎng)安裝分別予以2800元和6200元的補(bǔ)貼。從改造后每年的運(yùn)行補(bǔ)貼來(lái)看，太原市補(bǔ)貼力度最大，市、縣兩級(jí)政府給每戶的最高補(bǔ)貼達(dá)2865元，寶雞市補(bǔ)貼力度最低，每戶每年僅補(bǔ)貼300元。初始投資補(bǔ)貼戶均4559元，運(yùn)行補(bǔ)貼戶均1264元。首年“煤改氣”合計(jì)補(bǔ)貼戶均5175元，最高為長(zhǎng)治市10400元，最低為臨汾市900元（見表1）。

表1   “煤改氣”補(bǔ)貼力度 ( 元 )

三、“煤改氣”面臨的挑戰(zhàn)

1、增加地方政府財(cái)政壓力

“煤改氣”工程增加了地方政府財(cái)政壓力。由于農(nóng)村用戶相對(duì)分散，管網(wǎng)建設(shè)費(fèi)用高，新增“煤改氣”用戶需較高補(bǔ)貼。已改造用戶的運(yùn)行補(bǔ)貼也增加了地方政府的財(cái)政壓力。經(jīng)筆者測(cè)算，2017－2020年“煤改氣”使得部分地方財(cái)政壓力上升（見表2）。2020年滄州補(bǔ)貼支出在一般公共預(yù)算收入中的占比高達(dá)16.3%。因此，僅依靠補(bǔ)貼來(lái)推行“煤改氣”，其持續(xù)性難以保證。補(bǔ)貼“煤改氣”工程還可能會(huì)降低政府用于其他項(xiàng)目的開支，從而影響政府財(cái)政資金的靈活性和其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

表2   2017－2020年河北唐山等地區(qū)“煤改氣”補(bǔ)貼在地方政府一般公共預(yù)算收入中占比

2、農(nóng)村居民改造成本高

“煤改氣”對(duì)低收入家庭造成一定經(jīng)濟(jì)壓力。從用戶角度看，政府雖然對(duì)“煤改氣”工程給予高額運(yùn)行補(bǔ)貼，但大多數(shù)地區(qū)天然氣供暖成本仍高于散煤，低收入家庭使用天然氣供暖存在一定困難。筆者測(cè)算了保定、晉中、石家莊市農(nóng)村居民2020年進(jìn)行“煤改氣”后的取暖成本及在家庭可支配收入中的占比（見表3）。由表3可知，“煤改氣”對(duì)農(nóng)村居民普遍造成較大經(jīng)濟(jì)壓力，晉中市低收入群體支出占比達(dá)16.3%。因此，建議對(duì)貧困地區(qū)的家庭給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼政策傾斜，以推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)“煤改氣”工程。

表3   “煤改氣”后居民實(shí)際采暖支出在家庭可支配收入中的占比

3、氣源保障不夠充分

“煤改氣”工程增加了天然氣消費(fèi)量，但目前氣源保障不夠充分。從國(guó)內(nèi)生產(chǎn)來(lái)看，對(duì)上游產(chǎn)氣企業(yè)而言，中國(guó)雖然天然氣儲(chǔ)量豐富，但多為埋藏較深的致密儲(chǔ)層氣田，具有單井產(chǎn)量低、自然遞減快等特點(diǎn)，開采難度大，突發(fā)事件下難以臨時(shí)增產(chǎn)滿足需求。對(duì)中游輸儲(chǔ)氣企業(yè)而言，中國(guó)主要用戶集中在中東部地區(qū)，但國(guó)產(chǎn)氣、管輸氣、進(jìn)口液化天然氣（LNG）均與消費(fèi)市場(chǎng)距離遠(yuǎn)，特殊情況發(fā)生時(shí)難以在短時(shí)間內(nèi)調(diào)度滿足需求。中國(guó)天然氣對(duì)外依存度逐年上升，天然氣的進(jìn)口區(qū)域集中度高。若天然氣進(jìn)口來(lái)源國(guó)斷供，中國(guó)天然氣供應(yīng)安全面臨挑戰(zhàn)。

4、儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施不完善

“煤改氣”的重點(diǎn)區(qū)域華北地區(qū)冬夏用氣峰谷差達(dá)8倍左右，地下儲(chǔ)氣庫(kù)及LNG儲(chǔ)罐等儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施對(duì)于保障取暖季天然氣供應(yīng)十分重要。然而，根據(jù)國(guó)家能源局?jǐn)?shù)據(jù)，截至2020年底，中國(guó)地下儲(chǔ)氣庫(kù)工作氣量?jī)H為全國(guó)天然氣消費(fèi)量的7%，低于日本、韓國(guó)等國(guó)的12%～15%，各地基本不具備日均3天用氣量的儲(chǔ)氣能力。儲(chǔ)氣庫(kù)建設(shè)選址資源少、儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施投資成本高是當(dāng)前中國(guó)儲(chǔ)氣庫(kù)建設(shè)的主要挑戰(zhàn)。LNG點(diǎn)供項(xiàng)目因轉(zhuǎn)型設(shè)計(jì)規(guī)范缺乏、審批手續(xù)復(fù)雜等問(wèn)題而發(fā)展受限。陜西部分城市天然氣儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施建設(shè)進(jìn)度緩慢，山東、山西、河北等省份天然氣儲(chǔ)氣調(diào)峰能力有待進(jìn)一步提高。

5、工程質(zhì)量及運(yùn)行安全存在隱患

“煤改氣”的工程質(zhì)量及運(yùn)行安全存在一定隱患。一方面，農(nóng)村地區(qū)缺乏各類管線的系統(tǒng)布局規(guī)劃與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，導(dǎo)致“煤改氣”管線規(guī)劃和建設(shè)難度大。另一方面，部分企業(yè)“煤改氣”工程實(shí)施過(guò)程中“求量不求質(zhì)”，一定程度上增加了“煤改氣”的安全隱患。例如部分施工隊(duì)在沒(méi)有充分研究農(nóng)村房屋實(shí)際結(jié)構(gòu)的情況下完全參照城鎮(zhèn)燃?xì)庑袠I(yè)標(biāo)準(zhǔn)處理，未能做到合理、規(guī)范安裝燃?xì)夤艿溃黾恿司用袢細(xì)馐褂冒踩L(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于改造后的燃?xì)夤こ蹋狈?duì)居民進(jìn)行及時(shí)、充分的燃?xì)獍踩占敖逃?，用戶使用燃?xì)獠徽_，導(dǎo)致燃?xì)獗ㄊ鹿?。上述這些因素都不同程度地增加了“煤改氣”工程的安全隱患。

四、有序推進(jìn)“煤改氣”的政策建議

作為較為清潔的化石能源，擴(kuò)大天然氣的使用被認(rèn)為是減少污染、提高空氣質(zhì)量的重要方式。然而“煤改氣”面臨著包括政府和居民經(jīng)濟(jì)成本高、補(bǔ)貼機(jī)制設(shè)計(jì)不完善、氣源保障不充分、改造工程存在安全隱患等挑戰(zhàn)。為應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，保證中國(guó)“煤改氣”工程良態(tài)推進(jìn)，建議政府和企業(yè)可從如下3個(gè)方向著手。

1、優(yōu)化補(bǔ)貼資金來(lái)源渠道，緩解“煤改氣”造成的財(cái)政壓力

一方面，借助綠色金融拓展其他社會(huì)融資渠道，在盡量不減少居民補(bǔ)貼的情況下逐步降低政府支出。例如，設(shè)立專業(yè)機(jī)構(gòu)集中管理供暖設(shè)備，降低運(yùn)維費(fèi)用；依靠中央財(cái)政擔(dān)保、財(cái)政貼息，降低供暖企業(yè)融資成本；借助財(cái)政資金吸引社會(huì)資金，設(shè)立清潔能源子基金，用于“煤改氣”施工企業(yè)的低息貸款、融資擔(dān)保。另一方面，需提高補(bǔ)貼資金利用效率，優(yōu)化財(cái)政資金流向。考慮到氣候、風(fēng)向等自然條件的差異，各地“煤改氣”的正外部性存在差異，建議對(duì)正外部性高的城市給予更高補(bǔ)貼，以提升當(dāng)?shù)鼐用窀脑旆e極性?？諝赓|(zhì)量較差的地區(qū)“煤改氣”帶來(lái)的環(huán)境效益相對(duì)更高，提高對(duì)應(yīng)城市補(bǔ)貼力度可提高邊際補(bǔ)貼資金使用效率。

2、改善用戶端補(bǔ)貼方式，降低居民“煤改氣”負(fù)擔(dān)

一方面，可考慮推廣資金使用效率更高的補(bǔ)貼方式，以設(shè)備購(gòu)置方式為例，“政府提供補(bǔ)貼額度，超出費(fèi)用由用戶補(bǔ)齊”的補(bǔ)貼方式效率較高。按照該方案進(jìn)行燃?xì)庠O(shè)備補(bǔ)貼，居民與政府共攤初始費(fèi)用，居民在購(gòu)買燃?xì)庠O(shè)備時(shí)將充分權(quán)衡考慮設(shè)備的成本和性能，性價(jià)比最高的燃?xì)庠O(shè)備將獲得最高的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性。長(zhǎng)此以往，廠商之間的激烈競(jìng)爭(zhēng)將促進(jìn)燃?xì)庠O(shè)備性價(jià)比提升，居民福利和政府資金使用效率也將相應(yīng)提高。另一方面，農(nóng)村低收入群體對(duì)能源價(jià)格高度敏感，應(yīng)給予一定程度的財(cái)政傾斜。可考慮發(fā)放天然氣專項(xiàng)使用補(bǔ)貼的方式降低“煤改氣”造成的居民負(fù)擔(dān)。

3、加強(qiáng)儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施建設(shè)，減少改造安全問(wèn)題以及發(fā)展其他能源，多維推動(dòng)“煤改氣”順利進(jìn)行

1）是保證“煤改氣”氣源運(yùn)輸調(diào)配。引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)，降低建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本，逐步形成“主干互聯(lián)、區(qū)域成網(wǎng)”的全國(guó)天然氣基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)加快LNG接收站儲(chǔ)氣能力建設(shè)，完善LNG市場(chǎng)法律法規(guī)，為企業(yè)創(chuàng)造良好環(huán)境。

2）是降低“煤改氣”安全事故發(fā)生的概率，保質(zhì)推進(jìn)農(nóng)戶散煤治理工程。及時(shí)規(guī)范施工方法，完善施工細(xì)則，確保工程改造時(shí)具有可依照的準(zhǔn)則；加大監(jiān)管力度，提高驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)；著重關(guān)注留守兒童和老人比例較高的“空心化”農(nóng)村，增強(qiáng)對(duì)用戶的安全普及教育，避免用戶違規(guī)改建管道和錯(cuò)誤使用燃?xì)庠O(shè)備。

3）是因地制宜，統(tǒng)籌規(guī)劃，促進(jìn)多種能源共同發(fā)展。例如，對(duì)于秸稈資源等生物質(zhì)能豐富的黑龍江地區(qū)，可考慮優(yōu)先發(fā)展沼氣能源。

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