2017年，《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃（2017-2021）》（以下簡稱《規(guī)劃》）出臺。《規(guī)劃》明確了北方地區(qū)清潔取暖的目標(biāo)和措施，制定了詳細(xì)的時間表和路線圖。在政策指引和各方共同努力下，我國清潔取暖推廣和散煤治理取得顯著成果。截至2021年底，北方地區(qū)清潔取暖改造面積達(dá)156億平方米，清潔取暖率達(dá)73.6%，累計(jì)替代散煤超1.5億噸，超額完成了《規(guī)劃》設(shè)置的“清潔取暖率達(dá)到70%，替代散煤1.5 億噸”目標(biāo)。2021年，我國散煤消費(fèi)量約為3.1億噸，比2015年減少4.4億噸，散煤消費(fèi)量累計(jì)下降58.7%。“十四五”期間，重點(diǎn)區(qū)域還需建立長效機(jī)制鞏固清潔取暖成果，非重點(diǎn)區(qū)域城市納入試點(diǎn)也將為推廣清潔取暖帶來新機(jī)遇。與此同時，清潔取暖仍需加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，為下一階段的整體工作提供目標(biāo)與路徑指引。

　　實(shí)現(xiàn)散煤清零需鞏固已有成果

　　解決經(jīng)濟(jì)性問題是關(guān)鍵

　　北方地區(qū)重點(diǎn)區(qū)域一直是散煤治理和清潔取暖推廣的核心。經(jīng)過多年努力，京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原等重點(diǎn)區(qū)域的平原地區(qū)已基本完成生活和冬季取暖散煤替代。據(jù)中國工程院院士、清華大學(xué)碳中和研究院院長賀克斌介紹，農(nóng)村清潔取暖對京津冀和汾渭平原PM2.5濃度改善貢獻(xiàn)較大，分別占減排總貢獻(xiàn)的39%和35%。2022年11月，15部門聯(lián)合印發(fā)《重污染天氣消除攻堅(jiān)行動方案》（以下簡稱《攻堅(jiān)方案》），提出2025年采暖季前，重點(diǎn)區(qū)域平原地區(qū)散煤基本清零。在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，要完成更嚴(yán)格的散煤清零任務(wù)，需要做好已改造區(qū)域的鞏固工作，建立完善長效機(jī)制，確保清潔取暖長久運(yùn)行。但根據(jù)多方調(diào)查情況，部分已改造區(qū)域散煤復(fù)燒現(xiàn)象較為普遍，鞏固成果任務(wù)艱巨。

　　例如，位于汾渭平原的咸陽市于2018年被納入第二批清潔取暖試點(diǎn)城市，目前為期3年的改造任務(wù)已經(jīng)完成。但2023年5月，陜西省通報(bào)的大氣污染治理專項(xiàng)督察第二批典型案例顯示，咸陽市部分農(nóng)村散煤治理落實(shí)不力，存在清潔取暖設(shè)備利用率低、散煤復(fù)燒較為普遍的情況，主要原因包括農(nóng)村留守人員用能習(xí)慣難以改變、改造后取暖效果不佳以及成本上升、清潔取暖補(bǔ)貼發(fā)放混亂等。近兩年，散煤和生物質(zhì)燃燒污染貢獻(xiàn)呈上升趨勢，其他已完成改造的城市中散煤復(fù)燒情況也不少見，此前，渭南市、西安市也在省級環(huán)保督察中被發(fā)現(xiàn)復(fù)燒散煤情況嚴(yán)重。

　　解決清潔取暖的經(jīng)濟(jì)性問題是鞏固清潔取暖成果的關(guān)鍵。近年來，推廣清潔取暖嚴(yán)重依賴政府補(bǔ)貼，平均70%的清潔取暖改造資金來源于政府，在大多數(shù)省份中，中央和地方政府的補(bǔ)貼資金占總投資的67.6%—88.6%。中央資金的帶動作用正呈現(xiàn)出下降趨勢，隨著地方財(cái)政壓力加大，補(bǔ)貼一旦退坡，當(dāng)清潔取暖支出高于散煤取暖支出時，農(nóng)村地區(qū)便極易出現(xiàn)散煤復(fù)燒情況。

　　治理工作向非重點(diǎn)區(qū)域拓展

　　可再生能源供暖漸受重視

　　隨著重點(diǎn)區(qū)域治理工作的不斷推進(jìn)，民用散煤消費(fèi)逐步向東北、西北等地區(qū)集中。2021年起，中央財(cái)政支持的北方地區(qū)冬季清潔取暖項(xiàng)目開始從重點(diǎn)區(qū)域向非重點(diǎn)區(qū)域拓展，首次將烏魯木齊、吳忠、蘭州等西北地區(qū)城市納入；2022年，第五批城市范圍進(jìn)一步向東北、西北地區(qū)延伸，25個項(xiàng)目城市中，八成城市位于東北或西北地區(qū)。這也符合《攻堅(jiān)方案》提出的“東北地區(qū)、天山北坡城市群加快推進(jìn)清潔取暖”的要求。

　　東北和西北地區(qū)在推廣清潔取暖中有天然的資源優(yōu)勢，豐富的風(fēng)、光和生物質(zhì)資源能夠在散煤替代與清潔取暖中發(fā)揮重要作用。“十四五”以來，國家層面密集出臺政策支持農(nóng)村可再生能源取暖，已列入清潔取暖試點(diǎn)的西北和東北地區(qū)城市也將利用本地區(qū)可再生能源取暖作為重點(diǎn)工作。

　　盡管西北、東北地區(qū)在可再生能源稟賦上有一定地理優(yōu)勢，但與重點(diǎn)區(qū)域相比，冬季供暖時間長、部分地區(qū)供暖基礎(chǔ)設(shè)施落后、農(nóng)民收入較低、財(cái)政負(fù)擔(dān)大等問題可能成為當(dāng)?shù)赝七M(jìn)散煤治理與清潔取暖的難點(diǎn)。

　　打好清潔取暖“組合拳”

　　“十四五”頂層設(shè)計(jì)有待進(jìn)一步優(yōu)化

　　在“雙碳”目標(biāo)下，農(nóng)村地區(qū)的清潔取暖要兼顧清潔和低碳，可從以下幾方面打好“組合拳”。

　　首先，重視利用可再生能源。加大利用可再生能源，可助力農(nóng)村供暖用能清潔化，對改善農(nóng)村環(huán)境、擴(kuò)展清潔能源消納空間具有重要意義。但當(dāng)前農(nóng)村清潔取暖改造仍以“煤改氣”和“煤改電”為主，可再生能源的應(yīng)用程度較低。在重點(diǎn)區(qū)域已完成的改造中，除地?zé)崮芤淹瓿伞兑?guī)劃》目標(biāo)外，生物質(zhì)和太陽能供熱面積僅分別完成《規(guī)劃》目標(biāo)的35%和32%。

　　其次，加強(qiáng)農(nóng)村建筑節(jié)能改造。國內(nèi)農(nóng)村建筑保溫水平較差，導(dǎo)致取暖過程中熱量損耗較大。目前，農(nóng)村地區(qū)的建筑節(jié)能改造進(jìn)展依然較慢。從2021年第三批和第四批28個城市完成任務(wù)情況來看，清潔取暖改造完成3.4億平方米，建筑節(jié)能改造僅完成5129萬平方米，占清潔取暖改造面積的14.7%。

　　再次，探索清潔取暖市場化機(jī)制。清潔取暖試點(diǎn)雖已實(shí)踐五年多，但清潔取暖仍未完全進(jìn)入市場化運(yùn)作階段，對補(bǔ)貼的依賴程度較高，圍繞資金、價格、市場交易等具有實(shí)質(zhì)性推動作用的支持政策仍然較少。對此，還需進(jìn)一步制定完善的政策法規(guī)，包括完善現(xiàn)有的補(bǔ)貼機(jī)制和獎勵措施，鼓勵居民采用清潔取暖方式；建立健全的監(jiān)管體系，加強(qiáng)對散煤使用的監(jiān)督和治理，確保政策有效執(zhí)行，同時保證用戶改造后獲得滿意的取暖效果。

　　《規(guī)劃》發(fā)布后，北方地區(qū)納入清潔取暖的省市陸續(xù)出臺相應(yīng)政策，制定了取暖改造目標(biāo)和完成時序規(guī)劃，并壓實(shí)各方責(zé)任，為重點(diǎn)區(qū)域推進(jìn)散煤治理與清潔取暖明確了方向和路徑。2021年后，地方性清潔取暖政策仍在陸續(xù)出臺。從政策制定情況來看，納入第四批和第五批試點(diǎn)的城市陸續(xù)了出臺為期1-3年的冬季取暖方案，前三批試點(diǎn)城市在陸續(xù)完成改造后，省級與市級冬季取暖專項(xiàng)政策有所減少，散煤治理與清潔取暖目標(biāo)逐漸被整合進(jìn)其他年度規(guī)劃與政策中，僅部分區(qū)縣仍在出臺冬季取暖方案。中國建筑節(jié)能協(xié)會清潔供熱產(chǎn)業(yè)委員會秘書長趙文瑛指出，《規(guī)劃》取得階段性成果后，從宏觀角度來看，對于下一步整個行業(yè)應(yīng)該怎樣發(fā)展，國家層面政策還存在接續(xù)問題，需要一個從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)的引導(dǎo)性文件。對于已經(jīng)完成改造的區(qū)域，頂層設(shè)計(jì)將為鞏固改造成果提供中長期引導(dǎo)。對于未完成改造的區(qū)域，頂層設(shè)計(jì)將在引領(lǐng)目標(biāo)、促進(jìn)政策協(xié)同、優(yōu)化資源配置、加強(qiáng)風(fēng)險管理與安全保障方面發(fā)揮重要作用。

 

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